Programmazione di bilancio, Titolo V e Mezzogiorno

16 novembre 2014
7111-c
Gianfranco Sabattini

Sottoposta a critiche, soprattutto in ragione del sostanziale fallimento nel perseguimento della riduzione del divario Nord-Sud, la Cassa per il Mezzogiorno e la legislazione straordinaria conseguente sono state superate per il concorso di diversi fattori, i principali dei quali possono essere individuati nei seguenti: una politica comunitaria sempre più orientata contro gli aiuti di Stato alle imprese e l’irruzione crescente sulla scena politica italiana dei movimenti leghisti, con la loro opposizione alla conservazione dei consistenti trasferimenti di risorse nazionali in favore delle regioni del Sud dell’Italia.
La Cassa è stata soppressa nel 1984 e sostituita due anni dopo, negli obiettivi e nelle funzioni, dall’Agenzia per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno, istituita nel 1986 e soppressa a sua volta nel 1992, lasciando al Ministero dell’economia e delle finanze il compito di coordinare e programmare l’intervento pubblico nelle aree economicamente arretrate del territorio nazionale.
Successivamente, per il governo degli interventi nelle aree arretrate è stato istituito nel 2002 il Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS); la legge istitutiva di questo fondo stabiliva che le risorse indirizzate verso le regioni del Sud fossero di natura aggiuntiva, vale a dire che fossero da sommarsi a quelle ordinarie dello Stato e a quelle comunitarie. Nel 2009, con uno dei decreti legislativi attuativi della legge sul federalismo fiscale, il FAS ha assunto la denominazione di Fondo per lo sviluppo e la coesione; istituito nel 2011; a partire da questa data le politiche di coesione sono state attuate, sia attraverso l’utilizzo delle risorse previste nell’ambito dei fondi strutturali dell’Unione europea (Fondo sociale europeo e Fondo europeo di sviluppo regionale) e di quelle derivanti dalla quota di cofinanziamento nazionale a valere sulle risorse del Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie, sia attraverso il ricorso a risorse originariamente iscritte nel Fondo per le aree sottoutilizzate.
Su come migliorare l’utilizzo delle risorse riservate alle regioni meridionali, la Rivista Giuridica del Mezzogiorno (4/2013) ha pubblicato gli atti di un Seminario organizzato da Manin Carabba e tenuto alla Svimez il 26 novembre del 2013, avente ad oggetto “Programmazione di bilancio, spesa ordinaria e Mezzogiorno”. Il Seminario è stato aperto dallo stesso Carabba, il quale, nella sua introduzione, ha sottolineato che il rapporto tra la programmazione di bilancio ed il Mezzogiorno è divenuto “cruciale dopo la fine dell’intervento straordinario”; in particolare, quando è apparso chiaro che la speranza di veder realizzata “una programmazione di bilancio ordinaria capace di farsi carico di una ripartizione della spesa fra Mezzogiorno e resto del Paese in grado di continuare e tener fermo l’impegno meridionalistico che si era legato al lungo ciclo della straordinarietà” era stata disattesa.
Secondo Carabba, ciò è dipeso dal fatto che la mancata soluzione di alcuni problemi istituzionali ha causato il fallimento dei tentativi di realizzare una reale programmazione della spesa pubblica ordinaria sotto il profilo meridionalistico. I problemi rimasti irrisolti, alla base di questo fallimento, hanno riguardato principalmente, da un lato, la riforma della struttura del bilancio pubblico di competenza e, dall’altro, la mancata riforma in senso federale dello Stato.
Il problema della struttura non funzionale del bilancio di competenza dello Stato, ai fini di una programmazione delle risorse destinate a promuovere lo sviluppo e la crescita delle regioni del Sud dell’Italia, è stato segnato dalla “mancanza di collegamento fra un bilancio effettivamente concepito in termini di programmi (bilancio programmato) e attività amministrativa”; mentre il problema della mancata riforma in senso federale della struttura istituzionale dello Stato è stato segnato dalla conservazione di un centralismo decisionale che, per un verso, ha esautorato le regioni meridionali da una loro partecipazione responsabile alle determinazione degli obiettivi da perseguire e, per un altro verso, ha facilitato la conservazione di un centralismo decisionale che ha favorito, in capo agli organi dell’amministrazione centrale dello Stato, una discrezionalità di scelte non sempre conformi alle prospettive di sviluppo e crescita del Mezzogiorno.
La mancata riforma della struttura del bilancio di competenza ha anche consentito che si continuasse a ragionare in termini delle tradizionali rubriche della contabilità finanziaria e che la classificazione della spesa pubblica per programmi mancasse di incidere sulla reale esperienza amministrativa, sulle procedure decisionali del Parlamento e su quelle di definizione delle politiche di spesa da parte dei Ministeri; fatti, questi, che hanno contribuito non poco a ridurre la responsabilità del Governo nell’assunzione delle decisioni utili a garantire una distribuzione territoriale della spesa, in particolare di quella ordinaria in conto capitale, che risultasse conforme alle esigenze dell’area meridionale.
La mancata riforma in senso federale dello Stato doveva comportare che fosse evitata la soppressione della straordinarietà dell’intervento in favore del Mezzogiorno; deve considerarsi infondata l’idea che non ci fosse alternativa, come afferma Giorgio Macciotta nelle sua relazione, alla soppressione dell’intervento straordinario. Lo scarto che era venuto a determinarsi tra i bisogni straordinari del Mezzogiorno e la gestione distorta che si era consolidata, generalizzandosi, nelle regioni meridionali non era imputabile a una presunta tendenza all’accattonaggio delle regioni stesse, ma alla gestione dell’intervento straordinario attraverso un centralismo statale che è valso a deresponsabilizzare totalmente, e non disinteressatamente, l’area meridionale, per scopi estranei al suo sviluppo ed alla sua crescita.
Se è vero che il problema del Mezzogiorno è quello di vedere affidate “le sue speranze al modello della programmazione integrata” ed allo studio di un uso “ragionevole del complesso delle risorse“ disponibili, come si può sostenere che tutto ciò possa essere realizzato dopo una riforma del Titolo V della Costituzione, la cui ratio sarebbe consistita nell’assegnare alla “responsabilità dei governi regionali, non a caso parte costitutiva della Repubblica”, la programmazione dell’impiego delle risorse e la gestione degli interventi? Se si frammenta questa logica unitaria – osserva Macciotta – che sta in tutto il Titolo V e si parcellizza capitolo per capitolo , settore per settore, livello di governo per livello di governo, il disastro è certo”.
Macciotta trascura il fatto che nella riforma del Titolo V sta anche quanto è stato stabilito dalla legge costituzionale del 2001 che, ridefinendo la ripartizione delle competenze tra Stato e regioni, ha formulato una definizione della Repubblica Italiana che è alla base della deresponsabilizzazione delle regioni meridionali e di una continuità parcellizzazione nell’uso delle risorse non conforme all’obiettivo dello sviluppo e della crescita del Mezzogiorno. Ciò perché, la Repubblica non è stata identificata nello Stato e nelle sue “articolazioni” territoriali nell’ambito di una struttura federale, bensì in un “insieme non gerarchizzato” di livelli di governo, espressi dallo Stato e da tutte le sue articolazioni territoriali; ciò ha determinato l’evidente l’impossibilità per lo Stato stesso, messo sullo stesso piano delle sue componenti territoriali, di svolgere una funzione di regia, che non fosse ridotta a mera attività notarile dei desiderata delle singole regioni. Queste, infatti, perseverando nella loro attività di “accattonaggio finanziario”, hanno potuto mancare di responsabilizzarsi e, facendo valere incondizionatamente le loro scelte, hanno concorso, a livello locale, a conservare la stagnazione economica e sociale con cui da sempre hanno distorto l’utile impiego delle risorse che sono state loro trasferite.
Sin tanto che lo Stato non sarà messo nella condizione di svolgere, nei suoi rapporti con le regioni, un ruolo di regia attiva, sarà resa impossibile la tanto attesa riforma della struttura del suo bilancio di competenza e, senza di essa, sarà impossibile, non solo approfondire la conoscenza della destinazione territoriale della spesa pubblica in conto capitale, ma anche indirizzare tale spesa, in un rapporto costruttivo e responsabilizzante con le regioni, verso forme d’impiego più favorevoli allo sviluppo ed alla crescita del Mezzogiorno. Tutto ciò presuppone un’attività programmatica con cui rendere compatibili gli obiettivi generali dello Stato con quelli delle sue singole parti territoriali, nel rispetto di un quadro di priorità condivise. Il fatto che il Paese non disponga di una classe politica innovativa capace di dare una risposta a un problema che si trascina sin dalla sua raggiunta Unità fa comprendere perché il Sud sia rimasto indietro; posizione che, forse, continuerà a conservare per molte altre generazioni a venire.

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