Tonino Dessì

Fin dalla discussione parlamentare della proposta di revisione costituzionale ho ritenuto poco convincente l’assunto, dato per pacifico sia dai favorevoli, sia, a tutt’oggi, da molti dei contrari, secondo cui la riforma conterrebbe un’efficace clausola di salvaguardia a favore delle Regioni speciali.

Anche se fosse stata scritta con chiarezza una disposizione in tal senso, infatti, il mero realismo dovrebbe indurre a considerare che la condizione effettiva delle Regioni speciali peggiorerebbe comunque, per effetto della creazione di un nuovo “ambiente costituzionale” in generale restrittivo nei confronti dell’istituto regionale, sia nell’immediato, dal punto di vista programmatico e normativo, sia successivamente, nella prevedibile interpretazione giurisprudenziale. Si tratterà infatti di un “ambiente” caratterizzato dal riappropriarsi da parte dello Stato di materie attribuite nel 2001 alle Regioni e per di più dal potere attribuito allo Stato di intervenire sulle materie di competenza delle stesse Regioni in virtù della “clausola di supremazia speciale” inserita nel nuovo conio dell’articolo 117.

Tuttavia una norma di garanzia di semplice interpretazione non è neppure stata scritta, ma si è seguita anche in questo campo la tecnica confusa e aggrovigliata che caratterizza l’intera proposta di revisione, introducendo un indefinito processo transitorio la cui concretizzazione rinvia ad almeno tre fonti normative, due delle quali di nuova istituzione (legge costituzionale di revisione statutaria “d’intesa” e legge ordinaria bicamerale di attuazione dell’articolo 116 anch’essa “d’intesa”), che andrebbero aggiunte alle fonti legislative di rango costituzionale e a quelle di rango ordinario, bicamerali e monocamerali, a procedura e a maggioranza normale o a procedura rinforzata e a maggioranza qualificata, con cui l’eventuale approvazione della riforma complicherà il processo di produzione legislativa italiana, nonché alle fonti già previste costituzionalmente nello Statuto speciale vigente.

Il confronto tra le disposizioni transitorie contenute nella riforma del Titolo V, attuata con la legge costituzionale n. 3/2001 e quelle formulate nel nuovo Titolo V previsto dall’attuale proposta di riforma è visivamente sfavorevole alla seconda già nella formulazione dei rispettivi testi.

L’articolo 10 della legge costituzionale del 2001 recita, in un unico comma:

“Art. 10.

1. Sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite.”.
   Un testo dal significato inequivoco: fino a quando gli Statuti speciali non saranno riscritti, i maggiori poteri riconosciuti alle Regioni ordinarie sono estesi anche alle Regioni speciali.
   Si volle in quell’occasione evitare un nuovo penosissimo percorso di “rincorsa” delle Regioni speciali, ingessate dalla rigidità costituzionale dei rispettivi vecchi Statuti, nei confronti delle Regioni ordinarie, che segnavano con quella riforma il riconoscimento della loro maggiore vitalità e soprattutto del loro maggiore peso politico.

Di tutt’altra complicazione redazionale è il testo dell’articolo 39 della riforma su cui verterà il referendum, costituito da quattordici commi, il tredicesimo dei quali tratta la questione della specialità in questi termini:

“Art. 39

13. Le disposizioni di cui al capo IV della presente legge costituzionale non si applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano fino alla revisione dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime Regioni e Province autonome. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale, e sino alla revisione dei predetti statuti speciali, alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome si applicano le disposizioni di cui all’articolo 116, terzo comma, ad esclusione di quelle che si riferiscono alle materie di cui all’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, nel testo vigente fino alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale e resta ferma la disciplina vigente prevista dai medesimi statuti e dalle relative norme di attuazione ai fini di quanto previsto dall’articolo 120 della Costituzione; a seguito della suddetta revisione, alle medesime Regioni a statuto speciale e Province autonome si applicano le disposizioni di cui all’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, come modificato dalla presente legge costituzionale.”.

Il primo periodo contiene effettivamente la garanzia “di principio” del mantenimento, per le Regioni speciali, del regime, anch’esso transitorio, introdotto dal Titolo V vigente.

Riassumendo, ci troveremmo per le specialità regionali nella condizione in cui sopravvivrebbero le competenze legislative (esclusiva, concorrente e integrativa) già previste dallo Statuto con i loro limiti specifici di rango costituzionale, con l’aggiunta delle competenze legislative (concorrente ed esclusiva residuale) previste dal Titolo V vigente con i limiti contenuti nel relativo articolo 117, ma in un ordinamento generale nel quale lo Stato, in base al nuovo articolo 117, legifererà in via esclusiva su materie nuove, sottratte alle Regioni e nel quale la legislazione concorrente tra Stato e Regioni scomparirà. Difficile non pensare che le modalità di attuazione omogenea del nuovo ordinamento generale non assorbiranno quella maggiore autonomia che la cosiddetta clausola di garanzia sembrerebbe sul piano formale conservare alle Regioni speciali.

Tanto più che un’opera di riduzione di questa autonomia, con il riconoscimento in capo allo Stato di intervenire ponendovi limiti di carattere unitario, è già stata messa in atto dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza n. 303 del 2003, che ha fondato questo potere statale sul principio di sussidiarietà e di adeguatezza inserito nell’ordinamento interno per derivazione comunitaria, sia pure condizionandone l’esercizio all’espletamento di procedure di leale collaborazione e di intesa tra Stato e Regioni.

E’ dubbio inoltre che la clausola di garanzia escluda davvero l’operatività dell’altra clausola di nuova istituzione contenuta nell’articolo 117 della nuova legge di revisione, la cosiddetta “clausola di supremazia speciale”, di cui al comma 3, che recita: “Su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale.”.

Il problema infatti non è tanto quello dello strumento con cui questa previsione potrebbe o meno esser resa operativa dallo Stato nei confronti delle Regioni speciali, quanto il fatto che nella regolazione dei rapporti tra Stato e Regioni e quindi nella possibilità data allo Stato di introdurre limiti ordinamentali a tutte le materie di competenza regionale, ricompare l’”interesse nazionale”, cioè per sua natura statale, che invece era stato espunto espressamente, ai fini di tale regolazione, dalla riforma del 2001 e quindi dal testo vigente. E trattandosi di un limite ordinamentale generale, l’intera clausola di garanzia delle specialità, rispetto a tale limite, è destinata ineluttabilmente a retrocedere, considerato per di più che la previsione della “clausola di supremazia speciale” non fa nemmeno menzione delle predette indicazioni giurisprudenziali relative alla leale collaborazione e alle procedure d’intesa.

Il contenuto reale della cosiddetta clausola di garanzia non potrà dunque che determinarlo la stessa giurisprudenza costituzionale in sede di eventuali contenziosi: dico eventuali, perché non è neppure detto che le Regioni speciali, in un contesto simile, si sentiranno particolarmente incoraggiate a sollevare opposizioni, dovendosi fin d’ora dare per scontato che la Corte non potrà che decidere considerando il nuovo e più ampio spettro di poteri attribuito allo Stato dalla riforma, qualora approvata.

Il regime transitorio durerà fino alla riscrittura degli attuali Statuti speciali –di fatto svuotati ulteriormente, con la riforma, della loro veste di garanzia costituzionale- mediante “leggi”, da approvarsi “d’intesa”. E’ intanto certo che, fino alla revisione mediante leggi costituzionali ad hoc, di ampliamento delle attuali autonomie statutarie non se ne potrà seriamente parlare.

Questo almeno si evince dai periodi successivi dell’articolo 39 della riforma, i quali nella sostanza dicono che anche alle Regioni speciali potranno essere concesse le “forme ulteriori di autonomia” che l’articolo 116 della Costituzione consente di attribuire alle Regioni ordinarie, purché non si tratti di materie attribuite alla competenza dello Stato ai sensi dell’articolo 117 primo comma e con l’ulteriore preclusione della possibilità di concedere poteri legislativi esclusivi ulteriori rispetto a quelli previsti dal comma terzo del medesimo articolo 117 nella formulazione vigente.

Per tutta la fase che intercorrerà tra l’approvazione della revisione costituzionale e la riscrittura degli Statuti, ciò potrà avvenire con una legge ordinaria, ma bicamerale, approvata da una maggioranza non più qualificata, ma semplice, a conclusione di una procedura rinforzata di intesa con le Regioni interessate. Si tratta di previsioni dal contenuto abbastanza oscuro. Quello che si intuisce è però che fino alla revisione dei rispettivi Statuti le Regioni speciali dovranno comunque marciare al passo delle Regioni ordinarie, sia quanto ai contenuti della rispettiva autonomia, sia quanto alle forme di attuazione delle disposizioni costituzionali.

Ma a questo punto si comprende che le stesse revisioni statutarie, le uniche suscettibili di derogare al quadro costituzionale ordinario in quanto da approvarsi con leggi costituzionali, si perdono in una prospettiva ancora più nebulosa di quanto (anche per responsabilità delle stesse Regioni speciali, o meglio, di chi le ha governate) non sia stato fino ancora ad oggi. Il che depotenzia definitivamente la stessa fattibilità di un nuovo patto costituzionale tra la Sardegna e l’Italia, da consacrarsi in un nuovo Statuto Speciale.

Scrivendo queste sommarie note mi sono venuto convincendo che alla fin fine il discorso sulla questione della specialità, nel dibattito sulla revisione costituzionale, si può abbastanza semplificare.
Anche se la clausola di garanzia dello statu quo fosse scritta al meglio, e così abbiamo visto che proprio non è, la garanzia migliore resterebbe infatti quella di lasciare per tutti le cose come stanno oggi, votando NO senza accettare neppure il revirement in danno delle Regioni ordinarie.
Ma siccome ci sono più che fondate ragioni testuali e contestuali per ritenere che ineluttabilmente sia quel revirement, sia il contenuto della supposta clausola di garanzia non garantiscano un bel nulla, le ragioni per votare NO si rinforzano proprio in difesa della specialità sarda presente e soprattutto delle prospettive di quella futura.