Tonino Dessì

Ora che tutti (su entrambi i fronti) hanno compreso di non poter confidare nel mancato conseguimento del quorum partecipativo per conseguire un risultato certo, il confronto sulla Legge Statutaria può dispiegarsi sulle questioni di merito. L’invito a non focalizzare la discussione sulla persona dell’attuale Presidente della Regione e ad attenersi ai contenuti è condivisibile, ancorché la particolare caratteristica imprenditoriale del titolare della massima carica abbia condizionato e condizioni delicati aspetti normativi, almeno sul tema del conflitto d’interessi. L’art. 27 comma 2 della Statutaria consente, per evitarne le conseguenze, la stipula di un negozio fiduciario e ne detta le clausole tra le parti. Ma l’ordinamento civile è competenza esclusiva dello Stato: se la Regione disciplinasse una determinata tipologia di contratto privatistico o i suoi effetti tra le parti adotterebbe un atto costituzionalmente illegittimo. Questa parte della Statutaria è quindi destinata a sicura impugnativa costituzionale. Nella discussione nazionale, tra l’altro, la soluzione del conflitto d’interessi basata sul negozio fiduciario è criticatissima: molti la ritengono un compromesso per salvare Berlusconi. Essa infatti reca contraddizioni non superabili. Si dovrebbe garantire che il fiduciante non influisca sulle attività trasferite al fiduciario, ma questo è ovviamente impossibile: non occorre lasciare prova scritta, per scambiarsi informazioni o istruzioni. Affidando a un terzo la gestione delle proprie attività mediante negozio fiduciario si potrebbe inoltre eludere l’attuale disciplina delle incompatibilità, che oggi scatta almeno qualora, a seguito della partecipazione dell’impresa ad un appalto pubblico, si ingeneri un contenzioso legale. Sarebbe più coerente sancire un’incompatibilità generale tra la titolarità di determinate attività d’impresa e le cariche istituzionali, senza evocare l’improbabile negozio fiduciario.
Anche la tesi secondo la quale la Statutaria conterrebbe soluzioni avanzate per quanto riguarda i rapporti tra Presidente, Giunta, Consiglio non ha riscontro dalla lettura del testo. La Statutaria del resto non può abrogare lo Statuto. E infatti nessuna delle disposizioni della Statutaria che regolano il rapporto tra Presidente, Giunta e Consiglio muta alcunché rispetto alla situazione attuale com’è descritta dalle norme contenute nello Statuto. Al massimo vi si riproducono in forma pleonastica disposizioni o principi che lo Statuto già contiene (sia sulle funzioni presidenziali, sia su quelle assessoriali, sia sulla collegialità della Giunta).
Nemmeno sul numero degli assessorati la situazione cambia in meglio rispetto alla L.R. n. 1 del ‘77, attualmente in vigore. Di assessorati se ne potranno costituire fino a dieci, più due delegati del Presidente “fuori sacco” (e, considerato che sulle nomine assessoriali il Consiglio non ha nessuna voce in capitolo, anche fuori controllo); sempre a dodici, come oggi, torniamo.
Non è nemmeno veritiero sostenere che se non fosse approvata la Statutaria il numero dei consiglieri potrebbe salire fino a 100 o più. Sul punto la Statutaria si limita a ripetere quello che dice lo Statuto, all’articolo 16: il Consiglio è “composto da 80 consiglieri”. Per il resto essa, come lo Statuto, rimanda alla legge elettorale. E finché la nuova legge elettorale non si farà (avrebbe anzi dovuto esser parte della Statutaria, ai sensi dell’articolo 15 dello Statuto), la Statutaria non impedisce affatto la crescita del numero dei consiglieri, perché questo è transitoriamente consentito (in deroga allo Statuto) dall’articolo 3, comma 2 della L. Cost. n. 2. del 2001.
Resta l’illimitato potere di condizionamento derivante dalla clausola dissolvente: se il Presidente si dimette, va a casa anche il Consiglio. Questa nuova norma dello Statuto ha introdotto un fattore di squilibrio: tuttavia la Statutaria non contiene alcuna disposizione che ne inibisca neppure una pratica estremistica. Gli effetti si possono apprezzare oggi a tutto tondo, con una crisi aperta da settembre del 2006 e mai chiusa, mentre una buona parte della maggioranza non c’è più e il resto è assorbito dalle conflittuali vicende della competizione per la segreteria di un partito. Ma se fosse stata vigente la Statutaria, sarebbe cambiato qualcosa?
A fronte della conferma (con qualche peggioramento) della concentrazione di poteri interna all’assetto degli organi istituzionali, la Statutaria non apre spiragli neppure in termini di poteri partecipativi esterni, anzi cancella molti strumenti creati nella legislatura presieduta da Mario Melis. Con la L.R. n. 84 del 2006 furono infatti introdotti il referendum abrogativo di regolamenti, atti o provvedimenti amministrativi, quello preventivo su progetti di legge, di regolamenti, di atti o di provvedimenti amministrativi regionali, quello consultivo su questioni di interesse regionale o locale. Per tutti si è fissato nell’86 un quorum partecipativo identico a quello che l’art. 32 dello Statuto del ‘48 prevedeva per il solo referendum abrogativo: un terzo degli aventi diritto al voto. Per tutti lo stesso requisito minimo di richiedenti stabilito dal medesimo art. 32: diecimila elettori, eccettuato il referendum locale, attivabile da settemila elettori. La L. Cost. n. 2 del 2001 ha abrogato l’art. 32 dello Statuto, che non menziona più il quorum partecipativo. La Statutaria aggrava le condizioni poste originariamente dallo Statuto, stabilendo che per i referendum abrogativi occorra un quorum partecipativo pari alla metà più uno di coloro che hanno votato nelle precedenti elezioni. Non solo. La soglia dei richiedenti sale, per tutti i referendum, a quindicimila elettori. Il referendum consultivo sopravvive solo su questioni di interesse generale, mentre i referendum “locali, territorialmente limitati” (per esempio sull’ubicazione di un termovalorizzatore) sono rinviati a una futuribile legge ordinaria della Regione. E’ un indebolimento degli istituti di partecipazione difficilmente giustificabile, in una Regione nella quale non si può dire che se ne sia mai fatto abuso.
Già limitandoci a questi aspetti, emblematici e cruciali, vi sono sufficienti ragioni per non ritenere particolarmente difendibile il testo sottoposto a referendum. Si potrà fare abbastanza di meglio senza che la mancata entrata in vigore di questa legge ostacoli alcunché.
Il referendum offre però l’occasione per una riflessione più generale, in vista di un appuntamento certamente urgente, anche se non perseguito (e ormai temporalmente non perseguibile) nella corrente legislatura: quello della riforma dello Statuto. E’ infatti l’attuale Statuto, come modificato dalla L. Cost. n. 2 del 2001, a stabilire che, qualora il Consiglio non adotti la forma di governo parlamentare, il Presidente della Regione è eletto a suffragio universale e diretto, che la sua elezione è contestuale a quella del Consiglio e che le sue dimissioni comportano nuove elezioni presidenziali e consiliari. Questo impianto, introdotto nel 2001 dalle riforme del Titolo V della Costituzione e degli Statuti speciali, non può essere modificato con Legge Statutaria. Per farlo occorrerebbe piuttosto una modifica costituzionale, possibile, per le Regioni speciali, in sede di revisione dei rispettivi statuti.
L’ipotesi presidenzialista dovrebbe ritenersi tramontata, come forma di governo del Paese, dopo il referendum costituzionale del 2006. Precedentemente si è ritenuto che essa potesse giovare all’efficienza dei sistemi regionali. Si trattava già di una contraddizione rispetto alla finalità costituzionale delle autonomie, pensate per allargare la base democratica della Repubblica. Oggi parlano i fatti. Basti pensare agli effetti di un potere istituzionale politicamente inamovibile (non a causa dell’elezione diretta, ma a causa della clausola dissolvente) concentrato in una sola persona o in un ristretto gruppo ad essa omogeneo (vieppiù se questa persona è già di suo dotata di ingenti mezzi di pressione e di influenza non solo economica) su un sistema territoriale ristretto, ancor più se meridionale, con una società fragile e frammentata, molecolarmente dipendente dai flussi di erogazioni pubbliche, priva di forti autonomie istituzionali (si pensi ai comuni) economiche (si pensi al sistema delle imprese), sociali (si pensi alla società civile organizzata), dove tutta la politica è fondata sullo scambio tra prestazioni pubbliche e consenso.
Forse è il momento di mettere seriamente in discussione il presidenzialismo squilibrato introdotto in forma rigida e generalizzata nelle Regioni. Tanto più che metà del sistema regionale (e al suo interno ben quattro delle cinque Regioni speciali) non ha ancora adeguato (forse non a caso) il proprio ordinamento al Titolo V, pur essendo passati sette anni dall’approvazione della riforma.